Lutte européenne contre la fraude fiscale: les manoeuvres dilatoires se poursuivent

Il y a quelques mois, j'ai publié un article sur les manoeuvres dilatoires de l'Autriche et du Luxembourg pour empêcher de boucher quelques trous béants dans une directive européenne visant à éviter la fraude fiscale sur l'épargne.
L'article pourrait, à la virgule près, être republié aujourd'hui. Les deux pays ont une nouvelle fois mis ce mardi leur véto à des progrès pourtant essentiels pour rendre illégaux des montages fiscaux agressifs. Dans l'ombre, la Suisse se réjouit du blocage intra-européen, qui empêche l'UE de s'attaquer à son secret bancaire.
 Les autres pays européens et la Commission en sont réduits à se lamenter. Voici ce qu'en dit le commissaire à la fiscalité, Algirdas Semeta:

On three separate occasions this year, EU leaders have called for "rapid" progress on this file, recognising its significance in the fight against tax fraud and evasion. I fail to understand the arguments which are being used to oppose progress.

Ce blocage illustre la lenteur infinie de l'"Europe fiscale", mais aussi la schizophrénie des gouvernements. Car pendant que les chefs d'Etat et de gouvernements appellent à des progrès rapides sur ce dossier, leurs ministres des finances s'évertuent à le bloquer indéfiniment.

Combien un accord Rubik pourrait-il rapporter à la Belgique ?

Évoqué depuis plusieurs mois en coulisses, dans les milieux de la gestion de fortune, le dossier Rubik a fait irruption dans le débat public belge la semaine dernière. De retour de Suisse, où il a multiplié les contacts, le ministre des Affaires étrangères, Didier Reynders, a appelé le parlement à s'emparer d'un dossier qui suscite la polémique ailleurs en Europe.
De quoi s'agit-il ? Comme je l'ai expliqué sur ce blog il y a quelques mois (ici), Rubik est une stratégie mise en place conjointement par le gouvernement et les banques suisses pour préserver le secret bancaire tout en améliorant la réputation d'un pays qui ne veut plus être considéré comme un paradis fiscal. Difficile équation, qui ne pouvait déboucher que sur une stratégie ambiguë. Dans tous les pays européens tentés par l'offre suisse, les débats font rage entre les partisans d'un compromis présenté comme réaliste et ceux pour qui il est totalement insuffisant.
Concrètement, la Suisse propose un accord articulé sur deux axes principaux:

• pour le passé, à titre de régularisation: un prélèvement forfaitaire (à des taux variant entre 15 et 34% selon le cas) sur les avoirs des résidents placés dans les banques suisses

• pour l'avenir: un prélèvement d'un pourcentage (entre 25% et 40%) sur les revenus générés annuellement par ces capitaux.

Les trois pays qui ont conclu un tel accord jusqu'ici ont obtenu des conditions légèrement différentes entre eux, comme le montre ce tableau publié par les autorités suisses. Et derrière les taux, les recettes sonnantes et trébuchantes restent incertaines. Ni les Allemands et ni les Britanniques ne savent très bien s'ils doivent ratifier le compromis. La France avait quant à elle refusé purement et simplement d'engager des négociations (ici).

Et en Belgique ?

Avant même le lancement de négociations avec la Suisse, le projet provoque la polémique en Belgique aussi. Sur la RTBF jeudi matin, Didier Reynders a évoqué des rentrées mirobolantes. "On parle, d’après la Banque centrale suisse, d’une trentaine de milliards (d'avoirs belges cachés dans les banques suisses). Si on les taxe à plus de 30 %, on est en tout cas avec une dizaine de milliards qui pourraient venir vers la Belgique" (voir l'article de la RTBF).
Dix milliards d'euros ? Alléchant dans le contexte budgétaire actuel. Mais d'où vient cette estimation ? Le matin même, le journaliste Martin Buxant titrait en une dans le Morgen sur les 30 milliards d'épargne belge cachée en suisse, citant une source anonyme proche de la banque nationale suisse. Il évoquait aussi des rentrées potentielles de 10 milliards (ici). Le chiffre a fait jaser, jusqu'au sein du gouvernement, réuni en comité restreint le matin même. Au point que Didier Reynders a précisé dans l'après-midi ne pas le prendre pour argent comptant. "Je n'ai reçu aucune estimation des autorités suisses", a-t-il dit. Le chiffre de 10 milliards d'euros a été calculé par le Morgen sur base de données de la banque nationale suisse et "je ne prends pas ce calcul à mon compte" (ici).
Mais alors, combien de milliards ? Tout d'abord, il faut préciser que la banque nationale suisse ne dispose pas - en tout cas pas officiellement - d'une estimation de l'épargne placée dans les institutions privées, pour la bonne raison que le secret bancaire prévaut. L'estimation de 30 milliards a été faite à la louche par le bureau d'étude Helvea en 2009*. Les recettes de dix milliards sont calculées quant à elles en appliquant le taux maximal offert par la Suisse sur ces avoirs.

Dix milliards, vraiment ?

Ce calcul très théorique exagère largement les sommes qui pourraient rentrer dans les caisses de l'Etat. Tout d'abord parce que le taux de 30% ne prévaut que que dans une partie des cas. L'accord avec l'Autriche, par exemple prévoit une fourchette de 15 à 30%. Appliquée aux avoirs belges supposé, celle-ci déboucherait sur un gain théorique compris entre 3,9 et 7,8 milliards.
La somme reste coquette, mais il est très incertain que l'accord, tel qu'il est rédigé, permette effectivement de la collecter. Plusieurs raisons peuvent être mises en avant:

• Dans une analyse détaillée de l'accord Suisse-Royaume-Uni, l'ONG Tax Justice Network a a identifié l'an dernier plusieurs de façons de le contourner, par exemple en utilisant une entité intermédiaire (trust, fondation...) ou en passant par une filiale de la banque dans un autre paradis fiscal.

• Les contribuables des pays concernés ont tout le temps de déplacer leurs revenus avant l'entrée en vigueur de l'accord - aucun n'ayant encore été ratifié ni même, dans le cas de la Belgique, négocié. Pour atténuer cette crainte, les autorités suisses proposent de livrer la liste des pays vers lesquels les capitaux se sont échappés, sans donner aucun nom. Sans doute de très intéressantes statistiques, mais pas d'argent.

• La mise en oeuvre de l'accord est laissée à l'appréciation des banques suisses elles-mêmes, qui sont chargées de prélever l'impôt et de le reverser, sans aucune possibilité de vérification, puisque le secret bancaire est maintenu. Or ces institutions ont fait la preuve à suffisance qu'elles étaient les complices actives de l'évasion fiscale, comme l'a montré l'affaire UBS.

•  Le seul montant garanti dans l'accord est une avance que les autorités suisses promettent en gage de bonne volonté. L'Allemagne a obtenu 1,6 milliards d'euros, le Royaume-Uni 413 millions et l'Autriche rien. Qu'obtiendrait la petite Belgique ?

Un coût élevé

Ces réserves permettent de mettre en doute que des sommes importantes seront rapatriées effectivement. Or, sur le plan des principes, Rubik est loin d'être gratuit. Il permettrait à la Suisse de se refaire une réputation à bon compte. Si sa stratégie fonctionne, elle pourra se déclarer blanchie, tout en conservant le secret bancaire. L'accord ferait alors retomber la pression internationale, juste au moment où le changement de mentalités né de la crise financière commence à porter ses fruits. Le secret fiscal est de moins en moins accepté en Europe, où les moins aisés et les classes moyennes n'ont pas les moyens d'échapper à la rigueur, contrairement aux plus fortunés. La transparence est en passe de devenir la norme internationale, sous la forme d'un échange automatique d'informations. Conclure un accord Rubik reviendrait dès lors à donner quelques années de répit à un secret bancaire qui règne depuis déjà bien trop longtemps - avec des recettes bien trop incertaines.




* Helvea calcule ce montant sur base des montants transférés par la Suisse conformément à la directive sur la fiscalité de l'épargne. (Cette directive prévoit une retenue à la source sur les revenus des placements bancaires des Européens en Suisse. Rubik couvre en effet les autres revenus financiers, comme les gains en capital, les dividendes et autres). Sur base d'une extrapolation de ces transferts, avec une méthologie sujette à caution, Helvea calcule que les avoirs européens totaux en Suisse s'élevaient en 2007 à 863 milliards de francs suisses (714 milliards d'euros). Les avoirs belges s'élevaient quant à eux à 37 milliards de francs suisse (30 milliards d'euros), dont 32 milliards non déclarés (26 milliards d'euros).

Les manoeuvres dilatoires du Luxembourg et de l'Autriche, ces paradis fiscaux européens

C'est un Ecofin comme les autres qui se tient ce mardi 15 mai 2012 à Bruxelles. Comme tous les mois, les ministres européens des Finances se réunissent autour d'un agenda politique chargé. Aujourd'hui, les nouvelles règles de capitalisation des banques (Bâle III), ainsi qu'une possible sortie grecque de l'euro agitent le landerneau - enjeux importants s'il en est. Un autre dossier, emblématique pourtant, est rapidement balayé de la table. Il a suffi d'un "nein" autrichien et luxembourgeois, à peine assorti de quelques mots d'explications.
C'était la première fois, depuis janvier, que la présidence danoise essayait d'obtenir un accord sur l'ouverture de négociations avec la Suisse sur un vaste accord anti-fraude fiscale. Mais c'est "nein". On n'en reparlera plus jusqu'à nouvel ordre.
Un petit retour en arrière et une mise en contexte s'imposent pour bien comprendre ce qui se joue. Depuis des générations, les Européens les plus fortunés disposent une large gamme d'options pour faire fructifier leurs revenus à l'étranger à l'abri des indiscrets contrôleurs fiscaux - et réduire ainsi leur contribution à la solidarité nationale. La Suisse, Monaco ou le Liechtenstein sont des paradis fiscaux bien connus. A l'intérieur même de l'Union européenne, des solutions attrayantes sont disponibles, en passant par exemple par un trust localisé dans un île anglo-normande (Jersey...) ou par une fondation autrichienne. Les solutions ne manquent pas.
Dans les années 1990, les dirigeants européens ont entrepris de refermer certaines portes béantes dans lesquelles s'engouffraient les fraudeurs. Après des années de négociations complexes entre les Etats membres, leurs territoires associés (Jersey, Ile de Man,...) et cinq pays tiers (Suisse, Liechtenstein, Andorre, Monaco et Saint-Marin), l'Europe s'est ainsi dotée d'une "directive sur la fiscalité de l'épargne" qui permet aujourd'hui, très imparfaitement, de collecter les revenus dûs à l'étranger. L'an dernier, la Suisse a ainsi reversé environ 330 millions d'euros aux pays européens. Le montant n'est pas négligeable, mais il ne représente qu'une fraction des revenus de l'épargne réellement placée dans le pays. En fait, la Suisse, comme les autres paradis fiscaux concernés, ont travaillé activement à mettre au point de stratégies pour contourner la directive. C'est le principe même l'ingéniérie fiscale: toujours conserver une longueur d'avance sur le législateur. Et pour conserver cette avance, la meilleure manière reste encore de ralentir, par tous les moyens possibles, les progrès de nouvelles réglementations. C'est exactement ce qui s'est produit ce mardi avec le blocage austro-luxembourgeois.
Les discussions portent en réalité sur une proposition de la Commission européenne, déposée en 2008 mais retardée par moultes manoeuvres, de réviser la directive. Appuyée par la majorité des Etats membres, la Commission espère que certaines nouvelles clauses permettront d'identifier les vrais bénéficiaires de revenus de l'épargne et donc de les taxer, même s'ils se cachent derrière un trust, une anstalt ou autre fiducie secrète. Mais après quatre ans, les négociations n'ont même pas encore vraiment démarré. Derrière des arguments peu convaincants, l'Autriche et le Luxembourg refusent d'octroyer un mandat à la Commission pour négocier avec les cinq pays tiers. Or, ces deux Etats membres conditionnent, dans le même temps, tout progrès intra-européen à une concurrence équitable avec lesdits pays tiers. Autant dire qu'aucune avancée n'est possible dans ces conditions. Et que l'évasion fiscale a encore de beaux jours devant elle.
Le commissaire européen à la fiscalité, Algirdas Semeta, n'a pas mâché ses mots pour condamner le blocage. "Scandaleusement injuste", a-t-il lâché, d'autant plus que "ce sont les contribuables honnêtes qui paient le prix de l'austérité" (verbatim ici).
A l'heure où tous les médias européens voient dans l'élection de François Hollande une rupture avec des années d'austérité, il serait bon de s'interroger sur le contenu des politiques à mener, derrière le slogan. L'initiative de croissance qui sera vendue au sommet européen de la semaine prochaine n'est qu'un ensemble de mesures réchauffées. Au lieu de ressasser le mantra de la croissance économique, les dirigeants de l'UE seraient bien inspirés de parler justice financière. Et à défaut de justice, ils pourraient au moins faire valoir cet argument macro-économique: l'OCDE a évalué à 5% du PIB la taille de l'évasion fiscale en Grèce. Largement de quoi combler son déficit et remédier à la plus profonde crise qu'ait connu l'euro sans recourir à un énième plan de sauvetage aux conditions draconiennes.

Billet également publié sur le blog de Paul Jorion (ici).

Berne et Londres minent les efforts européens de lutte contre l'évasion fiscale

La Suisse et le Royaume-Uni ont annoncé cette semaine avoir conclu un protocole qui leur permettra - selon leur propre interprétation - de maintenir les grandes lignes de leur accord "Rubik". L'accord vise à préserver le secret bancaire (et tout ce qu'il implique en termes d'évasion fiscale) en échange d'un prélèvement opéré par les banques suisses elles-mêmes sur les revenus des contribuables britanniques.
Le ministère suisse des Finances a pris le soin de publier son communiqué de presse mardi matin, alors qu'à Londres, la presse politique s'affairait au budget day (voir ici). La couverture du sujet, important pourtant pour les finances publiques du Royaume-Uni, fut dès lors "décousue et peu critique", note le journaliste Nicholas Shaxson sur son blog (ici).
L'affaire ne concerne pas que les sujets de sa majesté. La stratégie Rubik, mise au point par les banques suisses elles-mêmes (ici), vise en effet à mettre à mal les efforts déployés en Europe pour rapiécer le filet de lutte contre l'évasion fiscale (la directive sur la fiscalité de l'épargne). Les pays européens de secret bancaires (Autriche et Luxembourg) prétextent en effet de l'existence d'accords Rubik pour refuser tout progrès en la matière. L'Allemagne, qui a conclu un accord Rubik à l'instar du Royaume-Uni, joue elle aussi un jeu trouble dans ce dossier (ici). Ce blocage intra-européen fait en retour l'affaire de la Suisse, que l'UE peut difficilement mettre sous pression alors qu'elle est divisée.
La Commission européenne a déjà fait savoir qu'elle n'hésiterait pas à contester devant la justice tout accord non-conforme au droit communautaire. Les jours du protocole Suisse-Royaume-Uni semblent donc comptés. Mais pendant que les discussions se traînent, les canaux de l'évasion fiscale restent largement ouverts... Rien de neuf sous le soleil. Faute de parvenir à légitimer leur existence, les paradis fiscaux ont toujours recouru aux manoeuvres dilatoires. Combien de temps encore doit-on l'accepter ?

De l'austérité et du mauvais usage de la souveraineté

Lundi 30 janvier 2012, Bruxelles. Réunis en sommet, les dirigeants européens s'apprêtent à entériner un traité de discipline budgétaire, alors que dans les rues de la ville, étrangement calmes en ce jour de grève générale, les syndicats protestent contre la même austérité. A écouter chacun des deux camps, le débat semble se résumer à une opposition entre ceux qui veulent assainir les finances publiques et ceux qui ne veulent pas couper dans des budgets essentiels. Deux points de vue tout à fait valables.
Concilier ces deux approches est tellement simple qu'il semble naïf de l'énoncer. Pour revenir à l'équilibre budgétaire, il ne faut pas tant réduire les dépenses qu'augmenter les impôts. Et non pas augmenter les impôts sur les travailleurs et classes moyennes, mais bien capter les montants énormes qui y échappent grâce à un ensemble de règles internationales héritées de trente années de libéralisation des capitaux.
La concurrence fiscale entre les Etats est au coeur des dynamiques qui ont permis à ces règles de se développer. Concurrence qui pousse les Etats à offrir aux multinationales un pont d'or en échange de la promesse de quelques emplois. Qui permet à ces multinationales de déplacer leurs revenus, en toute légalité, d'une filiale à l'autre pour réduire à presque rien leur contribution à l'impôt. Qui permet aussi aux individus les plus fortunés de faire leur shopping entre les destinations les plus exotiques et les moins imposées.
Dans ce billet, je voudrais insister sur la notion dévoyée de la souveraineté, qui est le soubassement moral de cette concurrence. Concept à géométrie variable, la souveraineté se comprend différemment en fonction des domaines de compétence.
Sur le plan budgétaire, un  nouvel ensemble de règles, déjà adoptées ou en voie d'adoption (comme rapporté ici), limitera à l'avenir considérablement la liberté des Etats européens à exercer entièrement leurs prérogatives. Ils se soumettront à une surveillance étroite de la Commission et devront limiter les déficits sous peine de sanctions. Pour les pays bénéficiant d'une aide, cet abandon de souveraineté sera presque total. La polémique autour des dernières propositions allemandes visant à prendre le contrôle du budget grec illustre jusqu'à quel point l'indépendance des pays est désormais remise en question.
Mais s'il est permis d'ordonner à un pays de faire des économies, il n'est par contre toujours pas question de remettre en cause la souveraineté des Etats qui les empêchent de collecter des revenus en se livrant à une concurrence fiscale injuste. Le cas de l'Irlande est frappant. Ce pays a bénéficié, comme le Portugal et la Grèce, d'une aide européenne de plusieurs dizaines de milliards d'euros. Mais il n'a jamais été contraint, d'abandonner son taux plancher d'imposition sur les sociétés (12,5%), qui lui permet de capter à lui seul tous les revenus européens de dizaines de multinationales (Apple, Google, Intel, Twitter, Microsoft, Facebook...). Pour défendre cette politique aussi lucrative que déloyale, le gouvernement irlandais a misé sur la fierté nationale, en présentant la politique fiscale comme le dernier bastion d'une indépendance menacée par l'Europe (voir ici). Malgré l'insistance de plusieurs pays en 2010, Dublin n'est aujourd'hui plus mis sous pression.
La problématique de la concurrence fiscale ne se limite bien sûr pas au cas de l'Irlande. Dans le cas de micro paradis fiscaux, il est évident que la notion de souveraineté est usurpée. La communauté internationale ne devrait pas le tolérer et mettre ces pseudo-Etats hors d'état de nuire. Mais même les Etats légitimes ont mis en place des régimes fiscaux favorables. La combinaison de tous ces mécanismes offre aux grandes entreprises des possibilités multiples d'éviter l'impôt. Un arrangement souvent cité est celui du "double irish" et du "dutch sandwich", impliquant à la fois l'Irlande, les Pays-Bas et un paradis fiscal (lire ici son explication sur Wikipedia et voir ce graphique interactif proposé par Bloomberg pour expliquer comment Google réduit à presque rien sa facture fiscale grâce à cette technique).
On voit donc bien que c'est un ensemble de règles qui permet l'évitement fiscal. Les mesures strictement nationales, comme la suppression des niches fiscales en France ou la lutte contre la fraude en Belgique (ici), ne suffisent pas.  C'est le cadre international qu'il faut changer, en osant mettre à plat le tabou de la souveraineté. Le doit international devrait bannir les politiques fiscales agressives. Dans l'attente d'un vrai traité mondial, l'Union européenne est l'échelon le plus approprié pour agir.
Plusieurs propositions de la Commission sont sur la table, notamment

• pour l'impôt des sociétés: une harmonisation de l'assiette (CCCTB), préalable à une harmonisation des taux.
• pour l'épargne: une révision d'une directive sur les placements des Européens "évadés" dans les pays à secret bancaire (Luxembourg, Autriche), ainsi que dans des pays tiers accueillants (Suisse, Andorre, Liechtenstein...) ou territoires associés (Jersey...)

Mais ces propositions sont bloquées pour la bonne raison que la conception dévoyée de la souveraineté que j'ai évoquée est inscrite au coeur même du droit européen.
Pour conclure un accord fiscal, l'unanimité des Etats membres est requise. Avec 27 pays, cela revient à garantir l'impossibilité de prendre une décision. Ici encore, la différence avec les règles qui s'appliquent en matière budgétaire est frappante: les propositions de la Commission, par exemple des sanctions pour les déficits excessifs, sont réputées adoptées sauf si une majorité qualifiée d'Etats s'y oppose.
Bref, le cadre légal européen permet de couper quasi automatiquement dans les dépenses, mais rend presque impossible de lever des revenus ailleurs que sur le travail et les classes moyennes. Le modifier, malgré les fortes réticences des pays qui en bénéficient, devrait être la priorité des dirigeants.


Billet également publié sur le blog de Paul Jorion (ici)