L'harmonisation fiscale pour les nuls

L'harmonisation fiscale européenne serait-elle de retour ? Depuis des années, on nous assure qu'il serait complètement irréaliste d'aligner l'impôt entre pays européens. La règle de l'unanimité, nous expliquait-on, rend impossible de trouver un accord sur une question aussi sensible. Mais les Luxembourg Leaks ont remis la question à l'ordre du jour.

Critiqué pour son rôle quand il était Premier ministre du Luxembourg, Jean-Claude Juncker, assure désormais que "l'harmonisation fiscale est une nécessité absolue", et une priorité de son mandat à la tête de la Commission européenne. Ne dit-on pas que les braconniers font les meilleurs garde-chasse ? Les prochaines années permettront de le vérifier.
Mais de quoi parle-t-on, en fait ? Je vous propose un petit tour de la question - en mode pédagogique.

Harmoniser le taux ou l'assiette ?

Avant de commencer, tordons le cou à un malentendu: l'harmonisation dont on parle pour les sociétés, à l'heure actuelle, ce n'est pas celle des taux. L'Europe ne doit pas décider, par exemple, que tous les bénéfices seraient taxés à 25% partout sur le continent, ni même dans une fourchette de 15% à 30%. Peut-être cette question se posera-t-elle un jour, mais nous n'en sommes pas là.
Ce qu'on doit harmoniser d'abord, c'est l'assiette.
L'assiette (ou base imposable), c'est ce sur quoi porte l'impôt. Celle de la TVA, par exemple, c'est grosso modo toutes les transactions commerciales. Cette assiette TVA est harmonisée en Europe depuis longtemps. Plusieurs directives ont établi des listes de bien et services tombant dans telle ou telle catégorie de taxe sur la valeur ajoutée. A partir de ce socle commun, chaque Etat reste libre d'imposer le taux de son choix, avec toutefois un plancher de 15% pour le taux normal.
Pour l'impôt des sociétés, c'est plus compliqué. L'assiette, ici, c'est l'ensemble des règles qui permettent de calculer le bénéfice imposable d'une société. Une fois que ce bénéfice est établi, un taux est appliqué: plus de 30% en Belgique, France, Allemagne; environ 15% dans les ancien pays communistes; autour de 25% dans la zone nordique (Pays-Bas, Royaume-Uni, Scandinavie); et autour de 10% en Irlande, à Chypre et en Bulgarie.

Le taux, c'est l'élément le plus facile à comprendre, et donc on se focalise beaucoup sur lui. Mais comme je vous le disais au début, c'est l'assiette qui mérite notre attention. D'abord, pour la bonne raison que qu'il est impossible de fixer un taux commun si on n'a même pas encore déterminé sur quoi ce taux allait porter. Ça serait mettre la charrue avant les boeux.
Mais aussi parce qu'aujourd'hui, c'est avant tout en jouant sur l'assiette que les grosses entreprises parviennent à ne pas payer d'impôt. Google et consorts ne sont pas établis en Irlande parce que le taux est de 12,5%. Ces multinationales paient en réalité beaucoup moins !
Aujourd'hui, chaque Etat dispose en effet d'une multitude d'exonérations qui permettent aux entreprises de réduire fortement la base sur laquelle l'impôt sera prélevé au final. C'est le cas, par exemple, des intérêts notionnels en Belgique, grâce auxquels certaines sociétés ont pu exonérer 100% de leur bénéfice. Les LuxLeaks ont montré que dans certains montages, l'assiette de sociétés était réduite de 95% a Luxembourg. Quand peine 5% du bénéfice est taxé, le taux n'a plus tant d'importance...
Une méthode unique de calcul de l'assiette en Europe permettrait donc de limiter les possibilités d'optimisation agressive. J'y reviendrai plus loin. Avant cela, faisons un petit détour par l'histoire pour mieux comprendre les origines du système actuel.

Un petit retour aux origines

Depuis que l'impôt sur le bénéfice des sociétés a été inventé, au début du 20e siècle, il s'est développé de façon autonome dans chaque Etat. Dès le départ, des différences apparaissent dans le traitement des premières multinationales: faut-il taxer l'ensemble des bénéfices mondiaux dans le pays de siège ? Faut-il, au contraire, qu'une partie du bénéfice soit allouée à chaque pays d'activité ? Où s'établit le siège d'une société, alors qu'on voit se développer les premiers paradis fiscaux ?
Chaque Etat apportera une réponse différente, en fonction de ses intérêts. Les pays exportateurs de capital, comme le Royaume-Uni encore auréolé de sa puissance impériale, privilégieront la taxation basée sur la résidence. Autrement dit: ils voudront taxer chez eux les revenus mondiaux de "leurs" multinationales. Les autres Etats privilégieront une taxation à la source: c'est-à-dire qu'ils exigeront de pouvoir taxer eux aussi la richesse pompée sur leur territoire, sans tout laisser au pays de siège de la société.
Dès le départ, on se retrouve donc avec une prolifération chaotique de règles fiscales. Les premières à s'en plaindre, ce seront les multinationales elles-mêmes. Car si aujourd'hui elles arrivent à profiter au mieux du patchwork international, à l'époque elle subissent surtout une double taxation.
Leur lobbying précoce dictera l'agenda politique pendant des décennies: pour empêcher la double taxation de bénéfices, les Etats vont s'employer à conclure des milliers de conventions bilatérales.
On n'ira jamais plus loin en matière d'harmonisation: des tentatives isolées au sein de la Ligue des Nations (l'ancêtre des Nations Unies) dans les années 20 et 30 resteront lettre morte. Il n'y aura donc aucun cadre de référence pour les fiscalité internationale. Seul existe, jusqu'à aujourd'hui, un mic-mac de traités bilatéraux.
Faute d'unification, les Etats restent donc des petits îlots de souveraineté, alors que les opérateurs économiques sont mondialisés. Or, cette souveraineté s'avère être de plus en plus factice. En perfectionnant sans cesse leurs techniques comptables, les grosses sociétés réussissent à faire glisser leurs bénéfices d'un pays à l'autre pour réduire à pas grand chose leur facture fiscale, sans que les Etats puissent y faire grand chose.
Dans le jargon, on parle d'"érosion de la base imposable et transfert de bénéfices" (BEPS de son petit nom anglais, pour base erosion and profit shifting). Dans certains cas, on est même arrivé à un retournement complet de situation par rapport au début du 20e siècle. Il n'est plus question de double imposition, mais de "double non-imposition". Les entreprises ne sont plus taxées dans deux pays, elles ont réussi à n'être taxées dans aucun! En ce début de 21e siècle, c'est le problème sur lequel se cassent la tête les Etats et leurs experts fiscaux.

Fiction comptable

Récapitulons. Les multinationales vivent donc aujourd'hui dans une fiction comptable: un conte de fées dans lequel elles se divisent en des dizaines, centaines ou même parfois milliers d'entités (filiales, branches et autres) dans divers pays. Cet éclatement ne reflète évidemment pas la réalité. En vrai, il y a un centre de direction ultime et des bénéficiaires bien déterminés.
Les relations entre toutes ces entités sont censées être réglées harmonieusement par une règle simple: le principe de pleine concurrence. Il prévoit que les prix pratiqués entre toutes ces entités (les "prix de transfert") doivent refléter les conditions du marché. Pas question, en théorie, qu'une filiale surfacture ou offre un généreux rabais à une autre. En anglais, c'est plus visuel: on dit que les entités doivent être bien distinctes, comme indépendantes, maintenues à distance de bras (at arm's length). En jargon, on parle donc du arm's length principle - dites ALP.
Mais qu'on parle de bras ou de pleine concurrence, c'est seulement de la théorie. Dans la réalité, ces prix de transfert sont très éloignés des vraies conditions de marché. Ils sont d'autant plus faciles à manipuler que nous vivons dans une économie complexe, financiarisée et dématérialisée. Quel est le juste prix à appliquer à l'utilisation de la marque McDonald's ? Quelles est la valeur réelle d'un swap sur taux d'intérêt ? Combien coûtent réellement les services rendus par l'administration centrale d'une entreprise au bénéfice des filiales ? Il y a une large marge d'appréciation, et les multinationales en profitent à plein pot. Leur méthode est toujours la même: baisser le bénéfice dans les pays lourdement taxés, le déplacer dans les pays faiblement taxés, ou mieux, dans un paradis fiscal comme les Bermudes. La recette est désormais bien connue. Les LuxLeaks n'ont fait que confirmer une fois pour toute ce que tout le monde sait depuis longtemps.
Jusque récemment, les Etats se souciaient peu de cette situation. Un peu par souci de compétitivité, un peu parce qu'aucun politicien ne s'intéressait à ces questions complexes, beaucoup de petits pays ne se sont même jamais dotés de règles basiques pour éviter que les prix de transfert soient grossièrement manipulés. La Belgique a longtemps traîné. L'Irlande et le Luxembourg ne le font que maintenant. Leur négligence a coûté des dizaines de milliards d'euros à leurs trésors publics.

Les solutions

Depuis la crise financière, heureusement, l'heure n'est plus à la négligence. Si pendant quelques années, après 2008, on a pu penser que rien ne changerait, il existe aujourd'hui un vrai climat de réforme fiscale internationale. Et réforme, il y aura. La question est de savoir si elle ira assez loin.
On ne vous rien dit dans les médias (pour la bonne raison que beaucoup de journalistes n'y comprennent rien) mais deux approches sont en présence. Il faut bien les distinguer.
D'un côté, nous avons l'OCDE, incarnée ici par son directeur pour la fiscalité, Pascal Saint-Amans. Cette organisation consultative, parfois qualifiée de club de pays riches, était doucement en train de tomber en désuétude, quand elle a réussi à se refaire une réputation sur la question fiscale. Autrefois surtout soucieuse de libéraliser à tour de bras, l'OCDE a saisi l'esprit du temps: elle est désormais la championne de la réforme fiscale internationale.

Pascal Saint-Amans ne ménage pas ses efforts. Régulièrement invité par les dirigeants du G20 à faire le point sur ses travaux, il porte un programme de réformes en quinze points, dont certaines ne sont absolument pas cosmétiques. Il a déjà réussi, par exemple, à faire supprimer une des formes les plus usitées de montage fiscal agressif, les hybrides (voir ici). Il travaille aussi à un grand traité multilatéral qui s'imposerait aux traités bilatéraux (voir ici).
Ce sont d'indéniables progrès, mais sont-ils suffisants ? On peut craindre que non. L'action de l'OCDE risque même de détourner l'attention de l'autre approche envisagée pour rendre plus juste la fiscalité internationale: l'harmonisation de l'assiette de l'impôt des sociétés.

L'ACCIS, acronyme compliqué, solution simple

Nous revoilà donc face à l'harmonisation fiscale, dont je vous parlais au début de ce billet. En Europe, elle est connue sous l'acronyme barbare d'ACCIS, pour Assiette commune consolidée pour l'impôt des sociétés. En anglais, on dira Common consolidated corporate tax base, ou CCCTB. A vos souhaits.
Le principe, en réalité, est simple. Plutôt que d'accepter la fiction selon laquelle les multinationales seraient morcelées en de nombreuses entités, on admettrait enfin qu'elles sont une seule et même organisation. Leur bénéfice, du coup, serait comptabilisé pour toute l'Union avec une seule et même méthode de calcul. On pourrait encore, si on veut, décider de permettre la déduction des activités de recherche et développement, mais de façon uniforme. Plus question de mesure octroyée en douce par un gouvernement pour favoriser la délocalisation d'une entreprise.
Ce bénéfice unique serait ensuite réparti entre les différents pays selon des critères objectifs: les ventes, le personnel et ce qu'on appelle des immobilisations (par exemple la valeur des immeubles). Plus question de déplacer le bénéfice selon des artifices comptables. Cette répartition simple entre pays est connue sous le doux nom de formula apportionment.
Chaque Etat, enfin, serait libre d'appliquer le taux de son choix sur sa part du gâteau. Il resterait donc une marge pour la concurrence fiscale. Cette concurrence deviendrait seulement plus transparente.
L'ACCIS n'a rien de neuf. La Commission européenne y travaille depuis plus de dix ans. Elle a même déposé une proposition législative formelle en 2011. Pourquoi alors, me direz-vous, n'applique-t-on pas déjà cette solution miracle ?
L'une des réponses est que les Etats ne veulent pas abandonner leur souveraineté fiscale. C'est particulièrement le cas de l'Irlande, où toute la classe politique est vent debout contre l'ACCIS. En Belgique, personne n'en parle. Le pays aime se profiler comme un pro-harmonisation européenne, mais la réalité est beaucoup plus nuancée. La fédération des entreprises FEB milite contre le projet. Le nouveau ministre des Finances, Johan Van Overtveldt veut "y aller avec prudence en matière d'harmonisation fiscale". "Nous faisons partie de l'union monétaire et nous disposons par conséquent d'un arsenal politique limité lorsqu'il s'agit de réagir à un choc économique", a insisté à la Chambre le ministre N-VA. Dès lors, "il est peut-être indiqué de ne pas abandonner trop facilement, et de ne pas perdre un instrument de politique économique qualifié par d'aucuns de politique de niches".
Ce n'est donc pas gagné, d'autant plus que règne en Europe la fameuse règle de l'unanimité. Chacun des 28 Etats membres doit marquer son accord à une réforme fiscale.
Malgré les difficultés, ce projet ACCIS mériterait un peu d'attention dans le débat public. Si on veut cesser de s'indigner chaque fois qu'une multinationale échappe à l'impôt, on serait bien inspiré de bâtir un système solide qui permette une taxation efficace, transparente et juste. La volonté affichée par Jean-Claude Juncker de relancer l'harmonisation est donc la bienvenue. Faut-il y voir juste une manière de faire baisser la pression après l'affaire des LuxLeaks ? Ou deviendra-t-il réellement un braconnier repenti ? L'avenir le dira. Mais il est certain que la justice fiscale ne progressera que si l'opinion publique reste mobilisée.

J'espère, avec ce billet, vous avoir aidé à mieux comprendre un enjeu auquel trop peu de gens s'intéressent de par sa complexité. (N'hésitez pas à pointer tout manque de clarté dans le texte, je m'efforcerai d'y remédier).


Pour aller plus loin:
Le livre International Business Taxation, de Sol Picciotto, accessible librement, est une référence absolue. Bien que technique, daté (1992) et en anglais, il est, à ma connaissance, la meilleure source pour ceux qui veulent comprendre l'histoire de l'impôt des sociétés.

Documentaire: comment l'Irlande a développé son centre financier offshore

The Live Register est une série de documentaires irlandais réalisés avec peu de moyens mais beaucoup d'intelligence, à voir cet épisode consacré à l'IFSC, la "ville dans la ville" que le gouvernement a créée à Dublin dans les années 1980, avec l'espoir d'en faire un mini Wall Street. 
L'IFSC est  est aujourd'hui l'un des maillons permettant aux hedge funds et multinationales d'éviter l'impôt.
 

Quand un paradis fiscal communiste appelle l'Union européenne à la rescousse

(Précision 22 mars 2013:  cette page reçoit pas mal de trafic depuis les derniers soubresauts de la crise chypriote. Je ne change rien à l'article, mais notez que j'ai publié un texte plus récent et plus complet ici)

Le dirigeant communiste d'un paradis fiscal appelle l'Union européenne à la rescousse pour refinancer ses banques en détresse. Ce n'est pas une fiction. Ce n'est que le dernier rebondissement en date d'une crise européenne qui confine désormais au rocambolesque.
Lundi soir (25 juin 2012), le président chypriote Dimitris Christophias, l'unique chef d'Etat communiste d'Europe, a officialisé l'appel de son pays aux fonds européens de sauvetage financier (ici). Derrière le côté folklorique de cette annonce, renforcé par la perspective de voir Chypre reprendre dans quelques jours la présidence tournante de l'UE (voir ce reportage), la nouvelle est passée quasiment inaperçue. Et pour cause: les quelques milliards qui seront versés, notamment pour recapitaliser la controversée Popular bank of Cyprus (ex Marfin), semblent insignifiants au regard des 100 milliards déboursés pour les banques espagnoles. Ils le sont plus encore face à la perspective terrifiante d'un éclatement de la zone euro (voir à ce sujet les prédictions apocalyptiques du Spiegel).
Et pourtant, le "sauvetage" chypriote mériterait qu'on s'arrête sur le cas de cette île de la Méditerranée à l'histoire mouvementée, qui s'est trouvé une place de choix dans la concurrence financière internationale en nouant des liens opaques avec l'ancienne puissance coloniale britannique, le Moyen Orient tout proche et la Russie culturellement voisine.

Un véritable paradis

Bien sûr, comme tout bon paradis fiscal, Chypre se défend d'en être un. Et c'est vrai que pour adhérer à l'Union européenne en 2004 (quatre ans avant d'entrer dans la zone euro), le pays a renoncé à certaines des dispositions les plus agressives de son arsenal, en abolissant un taux d’imposition spécifique aux sociétés offshore et en atténuant son secret bancaire. Plus récemment, sous pression du gouvernement russe, qui l'avait placée sur sa liste noire de paradis fiscaux, elle a accepté de fournir à Moscou, sur demande, des informations relatives aux contribuables indélicats (tous les détails ici).
Mais Chypre continue de chercher agressivement des profits aux dépens de ses voisins. Elle reste, d'abord, un pavillon de complaisance, permettant aux armateurs de contourner les règles sur la sécurité des navires et la droit du travail pour les équipages. Dans le domaine financier, elle continue de se positionner comme un centre offshore, avec une fiscalité ultra-concurrentielle et une règlementation très accommodante.
A 10%, le taux de l'impôt des sociétés est le plus bas d'Europe, plus faible encore que le taux plancher irlandais de 12,5% souvent dénoncé. Les plus values ne sont pas taxées, pas plus que les dividendes versés  par le filiales chypriotes à leur maison-mère. Une large gamme de sociétés et holdings permet diverses techniques d'optimisation fiscale.
Les personnes physiques bénéficient aussi d'une fiscalité très favorable: taux très faibles, pas d'impôt sur la fortune, ni sur les successions. Il suffit de passer 183 jours au soleil pour être considéré comme un résident (ici).
En plus de ces avantages fiscaux, Chypre offre aux banques une supervision light-touch, comme le montre cette excellente enquête de Reuters sur la banque Marfin, grandement responsable des troubles financiers chypriotes.
Un point particulier mérite d'être relevé: les relations entre Chypre et le Royaume-Uni, qui conserve sur l'île deux enclaves territoriales où sont logées des bases militaires, vestiges de l'impérialisme britannique au Proche Orient. D'une part, ce caractère anglophone de Chypre ajoute à son attrait en tant que place financière; de l'autre, il lui permet de se positionner sur une niche bien particulière: celles de retraités anglais. Ceux-ci sont plusieurs dizaines de milliers à avoir établi domicile à Chypre, l'un des seuls pays du monde où ils ne paient quasiment aucune taxe sur leur pension, en vertu d'une convention bilatérale (ici).
Cette importante présence britannique a donné lieu ces derniers jours à une information surprenante: les autorités financières du Royaume-Uni seraient sur le point d'octroyer - via la création d'une filiale - une garantie sur les dépôts de 50.000 Britanniques qui auraient placé leur épargne à la Bank of Cyprus (ici). Traduction: Londres va offrir une assurance aux pensionnés, mais aussi aux fraudeurs.

Une occasion manquée
 
Les milliards qui seront versés à Nicosie offrent à l'Europe une occasion idéale pour contraindre le pays à revoir ses politiques déloyales. Mais tout indique que cette voie ne sera pas suivie. Les négociations qui vont s'engager porteront avant tout sur le système bancaire et sur les "déséquilibres macro-économiques", d'après ce communiqué que vient de diffuser l'Eurogroupe. Traduction: on forcera Chypre à restructurer ses banques, voire à en vendre au rabais les actifs les plus juteux, et on imposera un assainissement budgétaire et des mesures de compétitivité. Note au passage: comme la Belgique, Chypre a un système d'indexation des salaires que la Commission européenne voudrait voir disparaître (voir les recommandations adressées recemment). Mais il n'est pas question de la pousser à abandonner sa concurrence agressive. L'Irlande, il faut dire, a établi un précédent dans ce domaine. Cette autre île à la fiscalité favorable, à l'extrême opposé de l'Union européenne, a reçu 85 milliards d'euros de prêts européens en 2010, mais elle a réussi à préserver sa souveraineté fiscale. Malgré l'insistance du président français Nicolas Sarkozy, qui en avait fait une affaire personnelle, le taux de l'impôt sur les sociétés est resté inchangé. L'Irlande continue d'offrir aux multinationales une fiscalité au rabais. Chypre aussi conservera ses avantages.
Hasard du calendrier, la Commission européenne a présenté ce mercredi 27 juin une stratégie de lutte contre les pays tiers pratiquant une fiscalité agressive. Des mesures de rétorsions sont envisagées à terme. Mais plutôt que de reporter aux calendes grecques des sanctions contre les Etats tiers, l'Union européenne ferait bien d'agir maintenant et en son sein. Car il restera impossible d'anéantir les paradis fiscaux tant que des Etats membres se livreront eux-même à une concurrence déloyale.

Un vote symbolique pour mettre fin à l'optimisation fiscale des multinationales

Le vote est surtout symbolique, et il sera sans doute à peine relayé par les médias. Mais c'est un message politique significatif que vient d'adresser le Parlement européen pour une harmonisation de  l'impôt des sociétés. A une large majorité (452 voix contre 172), les députés de tous bords politiques ont appelé les gouvernements européens à imposer d'ici cinq ans une seule base (ou assiette) pour le calcul de l'impôt des entreprises. La question est très technique, mais c'est précisément cette complexité qui permet aujourd'hui aux plus grandes sociétés d'éviter l'impôt en toute légalité, sans que le citoyen y comprenne quelque chose. Alors autant mettre les mains dans le cambouis...
Imaginons une multinationale, avec des filiales établies dans chacun des pays où elle opère (sans parler des paradis fiscaux). Ces filiales se transfèrent entre elles toute une gamme de biens, de services et de revenus (intérêts, honoraires, brevets, royalties...), ce qui permet à la société d'optimaliser son bilan. Par exemple, la filiale du paradis fiscal A vend à prix d'or un service quelconque à la filiale qui réalise la véritable activité économique dans le pays B: les profits ne sont dès lors plus taxés dans le pays B mais très faiblement ou pas du tout dans le paradis fiscal A. Ces manoeuvres sont plus ou moins illégales, mais difficiles à traquer par le fisc dans l'état actuel de la réglementation internationale.
Les multinationales utilisent aussi les avantages tout à fait légaux offerts par les différents pays. En Belgique, par exemple, elles peuvent déduire leurs fonds propres de leur base imposable, en vertu d'un mécanisme connu sous le nom d'intérêts notionnels. De nombreux groupes y ont dès lors ouvert des filiales financières, dans le seul but de loger des énormes montants déductibles (voir, parmi de nombreux autres cas, celui du groupe français Veolia ici).
La Belgique n'est bien sûr pas le seul pays européen à  jouer des coudes pour attirer les investissements. L'Irlande, les Pays-Bas, la Suisse et d'autres se concurrencent sur l'impôt des sociétés. Certains montages sont complexes. Un arrangement souvent cité est celui du "double irish" et du "dutch sandwich", impliquant à la fois l'Irlande, les Pays-Bas et un paradis fiscal (lire ici son explication sur Wikipedia et voir ce graphique interactif proposé par Bloomberg pour expliquer comment Google réduit à presque rien sa facture fiscale grâce à cette technique).
La proposition d'assiette unique européenne permettrait de limiter considérablement cette concurrence fiscale entre Etats. Déposée l'an dernier par la Commission européenne après une dizaine d'années de palabres, la directive sur l'ACCIS (pour le jargon: assiette commune consolidée pour l'impôt des sociétés, CCCTB en anglais) prévoit un calcul unique du bénéfice imposable des multinationales dans tous les pays européens. Ce revenu imposable serait ensuite réparti entre les pays en fonction de trois critères d'activité économique réelle (nombre d'employés, ventes et investissements). Libre ensuite à chaque pays d'appliquer au montant ainsi réparti le taux d'impôt de son choix.
La proposition permettrait de boucher un certain nombre de trous béants dans lesquels s'engouffrent actuellement les grandes entreprises. Pourtant, et malgré les difficultés budgétaires des Etats, elle n'a strictement aucune chance d'être adoptée en l'état. Comme je l'ai déjà expliqué ici, les questions fiscales se décident à l'unanimité au sein de l'Union européenne. Or, plusieurs pays s'opposent farouchement à la proposition. C'est particulièrement le cas de l'Irlande, un pays où l'ACCIS est même devenu un enjeu national. Humiliés par leur sauvetage financier, les Irlandais voient leur politique fiscale attractive comme le dernier bastion de leur souveraineté.
Seule une coopération entre quelques pays est donc envisageable pour l'instant. La France et l'Allemagne ont déjà entrepris d'aligner non seulement leurs assiettes, mais aussi leurs taux. L'initiative pourrait faire des émules et, un jour peut-être, sous pression de l'opinion publique, être rejointe par la Belgique, les Pays-Bas, l'Irlande et les autres pays qui jouent la carte de la concurrence... Le vote du Parlement européen est un message politique bienvenu dans ce contexte. Mais les progrès en la matière restent désespérément lents.

De l'austérité et du mauvais usage de la souveraineté

Lundi 30 janvier 2012, Bruxelles. Réunis en sommet, les dirigeants européens s'apprêtent à entériner un traité de discipline budgétaire, alors que dans les rues de la ville, étrangement calmes en ce jour de grève générale, les syndicats protestent contre la même austérité. A écouter chacun des deux camps, le débat semble se résumer à une opposition entre ceux qui veulent assainir les finances publiques et ceux qui ne veulent pas couper dans des budgets essentiels. Deux points de vue tout à fait valables.
Concilier ces deux approches est tellement simple qu'il semble naïf de l'énoncer. Pour revenir à l'équilibre budgétaire, il ne faut pas tant réduire les dépenses qu'augmenter les impôts. Et non pas augmenter les impôts sur les travailleurs et classes moyennes, mais bien capter les montants énormes qui y échappent grâce à un ensemble de règles internationales héritées de trente années de libéralisation des capitaux.
La concurrence fiscale entre les Etats est au coeur des dynamiques qui ont permis à ces règles de se développer. Concurrence qui pousse les Etats à offrir aux multinationales un pont d'or en échange de la promesse de quelques emplois. Qui permet à ces multinationales de déplacer leurs revenus, en toute légalité, d'une filiale à l'autre pour réduire à presque rien leur contribution à l'impôt. Qui permet aussi aux individus les plus fortunés de faire leur shopping entre les destinations les plus exotiques et les moins imposées.
Dans ce billet, je voudrais insister sur la notion dévoyée de la souveraineté, qui est le soubassement moral de cette concurrence. Concept à géométrie variable, la souveraineté se comprend différemment en fonction des domaines de compétence.
Sur le plan budgétaire, un  nouvel ensemble de règles, déjà adoptées ou en voie d'adoption (comme rapporté ici), limitera à l'avenir considérablement la liberté des Etats européens à exercer entièrement leurs prérogatives. Ils se soumettront à une surveillance étroite de la Commission et devront limiter les déficits sous peine de sanctions. Pour les pays bénéficiant d'une aide, cet abandon de souveraineté sera presque total. La polémique autour des dernières propositions allemandes visant à prendre le contrôle du budget grec illustre jusqu'à quel point l'indépendance des pays est désormais remise en question.
Mais s'il est permis d'ordonner à un pays de faire des économies, il n'est par contre toujours pas question de remettre en cause la souveraineté des Etats qui les empêchent de collecter des revenus en se livrant à une concurrence fiscale injuste. Le cas de l'Irlande est frappant. Ce pays a bénéficié, comme le Portugal et la Grèce, d'une aide européenne de plusieurs dizaines de milliards d'euros. Mais il n'a jamais été contraint, d'abandonner son taux plancher d'imposition sur les sociétés (12,5%), qui lui permet de capter à lui seul tous les revenus européens de dizaines de multinationales (Apple, Google, Intel, Twitter, Microsoft, Facebook...). Pour défendre cette politique aussi lucrative que déloyale, le gouvernement irlandais a misé sur la fierté nationale, en présentant la politique fiscale comme le dernier bastion d'une indépendance menacée par l'Europe (voir ici). Malgré l'insistance de plusieurs pays en 2010, Dublin n'est aujourd'hui plus mis sous pression.
La problématique de la concurrence fiscale ne se limite bien sûr pas au cas de l'Irlande. Dans le cas de micro paradis fiscaux, il est évident que la notion de souveraineté est usurpée. La communauté internationale ne devrait pas le tolérer et mettre ces pseudo-Etats hors d'état de nuire. Mais même les Etats légitimes ont mis en place des régimes fiscaux favorables. La combinaison de tous ces mécanismes offre aux grandes entreprises des possibilités multiples d'éviter l'impôt. Un arrangement souvent cité est celui du "double irish" et du "dutch sandwich", impliquant à la fois l'Irlande, les Pays-Bas et un paradis fiscal (lire ici son explication sur Wikipedia et voir ce graphique interactif proposé par Bloomberg pour expliquer comment Google réduit à presque rien sa facture fiscale grâce à cette technique).
On voit donc bien que c'est un ensemble de règles qui permet l'évitement fiscal. Les mesures strictement nationales, comme la suppression des niches fiscales en France ou la lutte contre la fraude en Belgique (ici), ne suffisent pas.  C'est le cadre international qu'il faut changer, en osant mettre à plat le tabou de la souveraineté. Le doit international devrait bannir les politiques fiscales agressives. Dans l'attente d'un vrai traité mondial, l'Union européenne est l'échelon le plus approprié pour agir.
Plusieurs propositions de la Commission sont sur la table, notamment

• pour l'impôt des sociétés: une harmonisation de l'assiette (CCCTB), préalable à une harmonisation des taux.
• pour l'épargne: une révision d'une directive sur les placements des Européens "évadés" dans les pays à secret bancaire (Luxembourg, Autriche), ainsi que dans des pays tiers accueillants (Suisse, Andorre, Liechtenstein...) ou territoires associés (Jersey...)

Mais ces propositions sont bloquées pour la bonne raison que la conception dévoyée de la souveraineté que j'ai évoquée est inscrite au coeur même du droit européen.
Pour conclure un accord fiscal, l'unanimité des Etats membres est requise. Avec 27 pays, cela revient à garantir l'impossibilité de prendre une décision. Ici encore, la différence avec les règles qui s'appliquent en matière budgétaire est frappante: les propositions de la Commission, par exemple des sanctions pour les déficits excessifs, sont réputées adoptées sauf si une majorité qualifiée d'Etats s'y oppose.
Bref, le cadre légal européen permet de couper quasi automatiquement dans les dépenses, mais rend presque impossible de lever des revenus ailleurs que sur le travail et les classes moyennes. Le modifier, malgré les fortes réticences des pays qui en bénéficient, devrait être la priorité des dirigeants.


Billet également publié sur le blog de Paul Jorion (ici)