Transparence fiscale: la Commission a-t-elle frappé à côté du clou ?

par Elodie LAMER

Le 14 novembre 2014, le commissaire européen à la Fiscalité, Pierre Moscovici, se présente devant le Parlement européen suite au scandale Luxleaks, qui a mis en lumière comment des multinationales ont tiré profit des tax rulings pour réduire leurs taxes à des taux proches de zéro. La Commission annonce alors son intention de présenter un échange automatique d’informations sur ces rulings. « Je souhaite aussi examiner de quelle manière la transparence sur les tax rulings peut aussi passer par des obligations mises à la charge des entreprises bénéficiaires », dit alors Pierre Moscovici devant les députés européens.
Le paquet transparence fiscale que la Commission européenne a présenté mercredi prévoit la transparence entre administrations fiscales sur les rulings transfrontaliers dès 2016, et se contente d’annoncer une étude d’impact sur la divulgation publique d’informations fiscales par les multinationales. Le commissaire Pierre Moscovici n’y peut pas grand-chose, cette question est hors de son giron. Elle sera davantage une affaire pour ses collègues Jonathan Hill et Vera Jourova. Certains disent ce premier plutôt réticent, mais à la Commission, on indique que les deux commissaires sont d’accord sur le principe, la question étant de savoir comment s’y prendre. Le Président de la Commission, Jean-Claude Juncker, t dit lui-même au collège mercredi qu’il fallait aller plus loin sur la transparence, a expliqué Pierre Moscovici en conférence de presse. Ce dernier estime que transparence des entreprises doit compléter l’échange automatique entre administrations fiscales et non s’y substituer.
Le secteur associatif ne semble pas de cette opinion et n’a pas fait attendre ses critiques. « En n’incluant pas le reporting pays par pays dans sa proposition sur la transparence, la Commission trompe les citoyens », a estimé sans détour Oxfam. « Partager les rulings fiscaux entre les autorités fiscales des Etats membres n’est pas suffisant », explique aussi ActionAid. ONE et Transparency International se sont jointes à l’appel pour un reporting public pays par pays, reconnaissant tout de même le premier pas que constitue l’initiative de la Commission.
Les réactions des grands groupes du Parlement (conservateurs, socialistes et libéraux) laissent penser qu’ils en attendent également davantage, notamment de la part des entreprises. Les conservateurs, par la voix du Français Alain Lamassoure qui préside la commission spéciale TAXE au Parlement instaurée suite à Luxleaks, dit que « la transparence entre les États membres est une première étape. La suivante doit être la transparence maximale possible entre les acteurs économiques eux-mêmes et les consommateurs ». Pour les socialistes, l’Italien Gianni Pittella engage son groupe à soutenir le reporting pays par pays. Le libéral allemand Michael Theurer, qui corédigera un rapport pour cette commission spéciale, a salué le paquet de la Commission mais attend également davantage.
Les Verts ne sont vraiment pas impressionnés. « Il s'agit de la plus petite étape qu'il était possible de franchir vers plus de justice fiscale au sein de l'UE », a critiqué la Française Eva Joly, députée européenne des Verts.
Forts des exigences de transparence qu’ils ont réussi à imposer aux institutions à travers la directive CRDIV, les Verts ont voulu prendre la Commission de vitesse et ont déposé des amendements pour appliquer ces règles aux multinationales dans la directive droit des actionnaires, actuellement sur la table. Sauf que la Commission ne semble pas vouloir inscrire ces exigences dans une directive à la hâte, sur un Ipad, lors d’un trilogue, à 3h du matin, comme ce fut le cas pour CRDIV. Si proposition elle présente, celle-ci devra être bien calibrée. C’est que, comme le note un diplomate, d’une part, cette approche rentre en conflit avec celle de l’OCDE, qui se dirige vers un ‘reporting pays par pays’ aux administrations fiscales. D’autre part, certaines questions de confidentialité et du droit des affaires se posent. Enfin, il y a une certaine réticence à effrayer davantage les entreprises à un moment où l’Europe est déjà désespérément à la recherche d’investissements. Le patronat français, le MEDEF, tente par ailleurs de tuer dans l’œuf l’initiative des Verts. Dans un courrier envoyé le 9 mars aux députés, le MEDEF estime qu’aucune initiative européenne dans ce domaine ne devrait être envisagée « avant la mise en oeuvre par les gouvernements des recommandations de l'OCDE », sinon, il y aurait un risque que soient adoptées des exigences qui n'y sont pas conformes, «ce qui porterait atteinte à la compétitivité et à l'attractivité des entreprises européennes». L’Afep, qui représente les grands groupes français, ne dit pas autre chose. Dans un article du quotidien français les Echos, paru le 17 mars, elle dit que « la transparence absolue, c’est l’échec de la régulation ».

Pas la fin de l’histoire

Mais cette proposition n’est pas la fin de l’histoire, a promis Pierre Moscovici, qui veut revenir sur la question de la transparence dans ce qu’il appelle le paquet d’été. De plus, la Commission croit fermement au caractère dissuasif de sa proposition. Comme les rulings se font sur demande des entreprises, celles-ci risquent désormais d’y réfléchir à deux fois avant d’en faire la requête. La définition de rulings retenue par la Commission ne laisse en outre pas d’échappatoire, estime Pierre Moscovici. Certains Etats considèrent qu’ils n’accordent pas de tax rulings, mais ont des dispositions similaires que la Commission a tenu à englober via une définition large. Du côté des petites délégations, on aurait tout de même préféré que tous les rulings soient concernés, pas uniquement ceux ayant un impact transfrontalier. Par définition, les petits Etats ont des économies plus ouvertes et craignent un avantage compétitif pour les grands États membres si les rulings 'domestiques' ne sont pas échangés.
La Commission voit d’autres avantages dans sa proposition : puisque les Etats devront échanger ces informations également avec elle, elle pourra regarder à souhait l’image globale des tax rulings, afin d’en identifier les éventuelles failles et proposer des conditions de conception commune pour ces rulings. Cet appel lui avait été lancé en novembre dernier par l’Italie, la France et l’Allemagne, dans une lettre conjointe à Pierre Moscovici. La Commission a déjà prévenu les Etats qu’il faudrait probablement y venir à un moment.
Reste également la question des pays tiers. Que faire si les multinationales décident tout bonnement de plier bagage pour des pays où elles pourront agir impunément ? Pierre Moscovici veut une Europe qui reste attractive, mais considère que cela ne se défend ni sur le plan éthique ni économique de le faire aux prix d’une concurrence fiscale déloyale, au détriment des contribuables. La Commission note par ailleurs que dans le passé, les Etats lui ont donné mandat pour élargir aux pays tiers des dispositions de directives européennes (c’est le cas de la fiscalité de l’épargne). Il n’est pas à exclure que les Etats lui demanderont de faire de même avec l’échange automatique sur les rulings.
Bref, la Commission est cernée de toute part pour le reporting pays par pays. Les ONG le lui réclament, de même que les députés européens et ceux-ci comptent maintenir la pression politique au maximum via la commission spéciale qu’ils ont mis en place. Il ne faut également pas oublier que la Commission européenne a à sa tête l’ancien Premier ministre Luxembourgeois, Jean-Claude Juncker, qui a été contrait de contre-attaquer rapidement après ce scandale qui l’a éclaboussé, quatre jours à peine après son entrée en fonction.
En distribuant les portefeuilles des commissaires, en septembre dernier, Jean-Claude Juncker a décidé de mettre les pays en délicatesse avec certaines politiques face à leurs responsabilités (un ancien ministre français des Finances aux affaires économiques, un ancien lobbyiste de la City aux services financiers, …). En tant qu’ex-Premier ministre défenseur d’un système visant à attirer les multinationales à coup de cadeaux fiscaux et désormais à la tête d’une Commission supposée rectifier le tir, Jean-Claude Juncker va pouvoir tester, dans une certaine mesure, son propre remède. C’est un levier qu’il ne faut pas sous-estimer.